Capacidade Postulatória
Tratando-se da Fazenda Pública, a sua representação é feita, em regra, pelos advogados públicos, que são titulares de cargos públicos privativos de advogado regularmente inscrito na OAB.
Normalmente são chamados de procuradores estaduais, municipais, federais ou advogados da União.
Uma vez investidos no cargo ou função, os procuradores adquirem o poder de representação pela condição funcional.
Em outras palavras, a representação decorre de um vínculo legal existente entre a Administração Pública e o Procurador, de modo que não é necessária a apresentação de instrumento de mandato (procuração) para atuar em juízo.
Na verdade, a Procuradoria Judicial e seus procuradores fazem parte da própria Administração Pública, constituindo um órgão próprio.
Sendo assim, quando o advogado público atua perante os órgãos do Judiciário, é a própria Fazenda Pública presente em juízo. Segundo a clássica distinção feita por Pontes de Miranda, os advogados públicos presentam a Fazenda Pública em juízo, não sendo correto mencionar a representação.
Re(presentação) da União
Atualmente, a representação da União é feita pela Advocacia Geral da União, diretamente ou mediante algum órgão vinculado.
A Advocacia-Geral da União é composta pelos seguintes órgãos:
(I) o Advogado-Geral da União;
(II) a Procuradoria-Geral da União e a da Fazenda Nacional,
(III) a Consultoria-Geral da União,
(IV) o Conselho Superior da Advocacia-Geral da União,
(V) a Corregedoria-Geral da Advocacia da União,
(VI) as Procuradorias Regionais da União e as da Fazenda Nacional e
(VII) as Procuradorias da União e as da Fazenda Nacional nos Estados e no Distrito Federal e as Procuradorias Seccionais destas.
Conforme previsto no art. 131, §3º, da CF, a União será representada judicialmente pela Procuradoria da Fazenda Nacional se a causa ostentar natureza tributária ou fiscal, ou nos casos de execução fiscal. Nos demais tipos de demanda, a representação será confiada à Advocacia-Geral da União.
A Procuradoria-Geral Federal também está vinculada à Advocacia-Geral da União, tendo como competência para a representação judicial e extrajudicial de autarquias e fundações públicas federais, situação que será melhor analisada adiante.
Observe que a Advocacia-Geral da União exerce a (re)presentação judicial e extrajudicial da União como um todo (o que abrange os três poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário), mas desenvolve suas atividades de consultoria e assessoramento jurídico tão somente junto ao Poder Executivo. Cuidado, pois essa distinção já foi exigida em provas de concurso público.
Por fim, é importante mencionar que o Chefe do Executivo Federal (Presidente da República) não pode presentar a União em juízo.
Re(presentação) do estado e do DF
De acordo com o princípio da unicidade da representação judicial dos Estados e do Distrito Federal, os Procuradores dos Estados e do DF serão os únicos responsáveis pela representação judicial e pela consultoria jurídica das respectivas unidades federadas.
É por isso que os Estados-membros não podem criar procuradorias distintas da PGE/PGDF, sendo também vedada a divisão entre advogados e procuradores da Fazenda.
Ademais, diferentemente do que ocorre no âmbito federal, a consultoria jurídica da Procuradoria Geral do Estado (PGE) não ficará limitada apenas ao Poder Executivo.
Nesse sentido, o STF já decidiu que o art. 132 da CF atribuiu aos procuradores dos estados e do Distrito Federal exclusividade no exercício da atividade jurídica contenciosa e consultiva dos órgãos e entidades das respectivas unidades federadas, não sendo tal atividade restrita ao Poder Executivo (STF, ADI 5262, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 28/03/2019).
Especificamente quanto ao Distrito Federal, é possível afirmar que a sua representação em juízo ocorre Procuradoria-Geral do Distrito Federal, a qual é equiparada, para todos os efeitos, às Secretarias de Estado, tendo por finalidade o exercício da advocacia pública, competindo-lhe, ainda, prestar orientação normativa e supervisão técnica.
No mais, aplicam-se ao Distrito Federal as mesmas regras aplicáveis aos Estados e suas procuradorias.
Re(presentação) do município
A Constituição Federal não tratou sobre a representação dos Municípios. Contudo, de acordo com o art. 182 do CPC, eles são representados em juízo pela Advocacia Pública.
Não obstante os termos do dispositivo legal acima exibido, o art. 75, III, do CPC mantém uma regra antiga no sistema brasileiro, ao prever que o Município pode ser representado em juízo, ativa ou passivamente, por seu prefeito ou procurador.
Desse modo, é possível afirmar que a representação do Município em juízo, em princípio, será realizada pelo Prefeito, tendo em vista que nem todos os Municípios possuem o cargo de procurador.
Na verdade, a representação municipal somente será atribuída a um procurador se a lei local criar esse cargo, com função expressa de representação do ente político em questão.
Inclusive, o STF já se manifestou no sentido de que os Municípios não são obrigados a manter Procuradorias Municipais, organizadas em carreira, pois não há imposição constitucional para a criação de órgão de advocacia pública municipal (STF. RE 893694 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 21/10/2016).
Ressalta-se que a função de Chefe do Poder Executivo é incompatível com o exercício da advocacia (art. 28, I, do Estatuto da OAB).
Nos municípios em que não haja procurador judicial, o Prefeito deverá constituir advogado, outorgando-lhes poderes mediante procuração, a ser exigida em juízo.
Logo, embora o Prefeito possa receber citação, deverá constituir advogado para os demais atos processuais.
Por fim, uma nova modalidade de representação do Município foi regulamentada recentemente por meio da Lei nº 14.341/22 que estabelece o funcionamento das associações de municípios, permitindo a elas representarem seus associados perante a Justiça e outros organismos em assuntos de interesse comum dos Municípios em caráter político-representativo, técnico, científico, educacional, cultural e social.
Para isso, é necessária autorização do respectivo chefe do Poder Executivo municipal, com indicação específica do direito ou da obrigação a ser objeto das medidas judiciais
Dentre os artigos da nova lei, destacam-se os artigos 12 e 13, que impedem a aplicação das prerrogativas, materiais e processuais, da Fazenda Pública às Associações de Representação dos Municípios e inclui no CPC/15 a possibilidade de representação por essas Associações, quando expressamente autorizadas.
Re(presentação) das autarquias e fundações
A representação judicial das autarquias e fundações públicas decorre da lei que as criar ou da lei que autorize a sua criação, conforme prevê o art. 75, IV, do CPC.
Assim, conforme estabelecido pelas normas criadoras, apresentação pode ser confiada ao dirigente máximo ou a procuradores (denominados procuradores autárquicos ou de fundação).
Não havendo regra expressa na lei criadora da autarquia ou fundação, e nem se tiver criado, respectivamente, o cargo de procurador autárquico ou de procurador da fundação, deve-se entender que a presentação foi atribuída ao dirigente máximo, a quem se deve dirigir a citação inicial para que constitua advogado por procuração.
Destaca-se que, no âmbito das autarquias e fundações estaduais ou municipais, é frequente que a presentação seja atribuída aos procuradores do Estado e do Município, respectivamente.
No âmbito federal, as autarquias e fundações são presentadas por um quadro próprio de procuradores federais. Efetivamente, a Lei nº 10.480/2002 criou a Procuradoria-Geral Federal, assegurando-lhe autonomia administrativa e financeira, vinculada à Advocacia-Geral da União, bem como atribuindo-lhe a presentação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais, entre outras competências.
Ressalta-se que a Lei nº 9.028/1995 com redação da Medida Provisória 2.180-5/2001, autorizou a Advocacia-Geral da União a assumir, por suas Procuradorias, temporária e excepcionalmente, a presentação de autarquias e fundações nas hipóteses:
(a) ausência de procurador ou advogado e
(b) impedimento dos integrantes do órgão jurídico. Trata-se de uma hipótese de presentação extraordinária.
Sobre a forma de (re)presentação das autarquias em juízo, destaca-se o teor da Súmula 644 do STF, que dispõe o seguinte: Ao titular do cargo de procurador de autarquia não se exige a apresentação de instrumento de mandato para representá-la em Juízo.
Exceções ao princípio da unicidade de representação dos estados e do DF
Como já dito, no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, incide o Princípio da unicidade da representação judicial.
Consoante o aludido princípio, as Procuradorias dos Estados e do DF serão as únicas responsáveis pela representação judicial e pela consultoria jurídica das respectivas unidades federadas.
Registra-se, contudo, que o referido princípio possui exceções. A primeira delas consiste na possibilidade de criação de procuradorias vinculadas ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas, para a defesa de sua autonomia e independência perante os demais Poderes.
Nesse sentido, a jurisprudência do STF reconhece o princípio da unicidade institucional da representação judicial e da consultoria jurídica para Estados e Distrito Federal, que são atribuições exclusivas dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, independentemente da natureza da causa.
Não obstante, excetua-se a atividade de consultoria jurídica das Assembleias Legislativas, que pode ser realizada por corpo próprio de procuradores. Já a atividade de representação judicial fica restrita às causas em que a Assembleia Legislativa ostentar personalidade judiciária, notadamente para a defesa de suas prerrogativas institucionais frente aos demais poderes (STF. ADI 825, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgamento em 25/10/2018).
A segunda exceção está prevista no art. 69 do ADCT, dispondo que será permitido aos Estados manter consultorias jurídicas separadas de suas Procuradorias-Gerais ou Advocacias-Gerais, desde que, na data da promulgação da Constituição, tenham órgãos distintos para as respectivas funções.
Trata-se de uma exceção transitória, que tem como objetivo garantir a continuidade dos serviços de representação e consultoria jurídicas que existiam na Administração Pública no período logo após à promulgação da CF/88, quando algumas Procuradorias estaduais ainda não estavam totalmente estruturadas.
Em outros termos, foi pensada com a finalidade de evitar lacunas e uma desorganização da Administração Pública.
É importante esclarecer que tal exceção somente é válida para as consultorias jurídicas que já haviam sido criadas antes da CF/88.
Destaca-se, ainda, que as Procuradorias de Estado não gozam de autonomia funcional, sendo que, qualquer lei estadual que seja aprovada nesse sentido será inconstitucional, nos termos da tese fixada pelo STF no julgamento da ADI 5029, vejamos:
Por fim, as Procuradorias de Estado, por integrarem os respectivos Poderes Executivos, não gozam de autonomia funcional, administrativa ou financeira, uma vez que a administração direta é una e não comporta a criação de distinções entre órgãos em hipóteses não contempladas explícita ou implicitamente pela Constituição Federal. STF. Plenário. ADI 5029, Rel. Luiz Fux, julgado em 15/04/2020.
Referências:
BRASIL. Lei Nº 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Brasília, DF: Diário Oficial da União, 2015.
DIDIER, Fredie. Curso de Direito Processual Civil. Salvador: Juspodvim. 2020.
NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Direito Processual Civil. Salvador: Juspodivm, 2018.
Direito Processual Civil: representação dos entes federativos
Capacidade Postulatória
Tratando-se da Fazenda Pública, a sua representação é feita, em regra, pelos advogados públicos, que são titulares de cargos públicos privativos de advogado regularmente inscrito na OAB.
Normalmente são chamados de procuradores estaduais, municipais, federais ou advogados da União.
Uma vez investidos no cargo ou função, os procuradores adquirem o poder de representação pela condição funcional.
Em outras palavras, a representação decorre de um vínculo legal existente entre a Administração Pública e o Procurador, de modo que não é necessária a apresentação de instrumento de mandato (procuração) para atuar em juízo.
Na verdade, a Procuradoria Judicial e seus procuradores fazem parte da própria Administração Pública, constituindo um órgão próprio.
Sendo assim, quando o advogado público atua perante os órgãos do Judiciário, é a própria Fazenda Pública presente em juízo. Segundo a clássica distinção feita por Pontes de Miranda, os advogados públicos presentam a Fazenda Pública em juízo, não sendo correto mencionar a representação.
Re(presentação) da União
Atualmente, a representação da União é feita pela Advocacia Geral da União, diretamente ou mediante algum órgão vinculado.
A Advocacia-Geral da União é composta pelos seguintes órgãos:
(I) o Advogado-Geral da União;
(II) a Procuradoria-Geral da União e a da Fazenda Nacional,
(III) a Consultoria-Geral da União,
(IV) o Conselho Superior da Advocacia-Geral da União,
(V) a Corregedoria-Geral da Advocacia da União,
(VI) as Procuradorias Regionais da União e as da Fazenda Nacional e
(VII) as Procuradorias da União e as da Fazenda Nacional nos Estados e no Distrito Federal e as Procuradorias Seccionais destas.
Conforme previsto no art. 131, §3º, da CF, a União será representada judicialmente pela Procuradoria da Fazenda Nacional se a causa ostentar natureza tributária ou fiscal, ou nos casos de execução fiscal. Nos demais tipos de demanda, a representação será confiada à Advocacia-Geral da União.
A Procuradoria-Geral Federal também está vinculada à Advocacia-Geral da União, tendo como competência para a representação judicial e extrajudicial de autarquias e fundações públicas federais, situação que será melhor analisada adiante.
Observe que a Advocacia-Geral da União exerce a (re)presentação judicial e extrajudicial da União como um todo (o que abrange os três poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário), mas desenvolve suas atividades de consultoria e assessoramento jurídico tão somente junto ao Poder Executivo. Cuidado, pois essa distinção já foi exigida em provas de concurso público.
Por fim, é importante mencionar que o Chefe do Executivo Federal (Presidente da República) não pode presentar a União em juízo.
Re(presentação) do estado e do DF
De acordo com o princípio da unicidade da representação judicial dos Estados e do Distrito Federal, os Procuradores dos Estados e do DF serão os únicos responsáveis pela representação judicial e pela consultoria jurídica das respectivas unidades federadas.
É por isso que os Estados-membros não podem criar procuradorias distintas da PGE/PGDF, sendo também vedada a divisão entre advogados e procuradores da Fazenda.
Ademais, diferentemente do que ocorre no âmbito federal, a consultoria jurídica da Procuradoria Geral do Estado (PGE) não ficará limitada apenas ao Poder Executivo.
Nesse sentido, o STF já decidiu que o art. 132 da CF atribuiu aos procuradores dos estados e do Distrito Federal exclusividade no exercício da atividade jurídica contenciosa e consultiva dos órgãos e entidades das respectivas unidades federadas, não sendo tal atividade restrita ao Poder Executivo (STF, ADI 5262, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 28/03/2019).
Especificamente quanto ao Distrito Federal, é possível afirmar que a sua representação em juízo ocorre Procuradoria-Geral do Distrito Federal, a qual é equiparada, para todos os efeitos, às Secretarias de Estado, tendo por finalidade o exercício da advocacia pública, competindo-lhe, ainda, prestar orientação normativa e supervisão técnica.
No mais, aplicam-se ao Distrito Federal as mesmas regras aplicáveis aos Estados e suas procuradorias.
Re(presentação) do município
A Constituição Federal não tratou sobre a representação dos Municípios. Contudo, de acordo com o art. 182 do CPC, eles são representados em juízo pela Advocacia Pública.
Não obstante os termos do dispositivo legal acima exibido, o art. 75, III, do CPC mantém uma regra antiga no sistema brasileiro, ao prever que o Município pode ser representado em juízo, ativa ou passivamente, por seu prefeito ou procurador.
Desse modo, é possível afirmar que a representação do Município em juízo, em princípio, será realizada pelo Prefeito, tendo em vista que nem todos os Municípios possuem o cargo de procurador.
Na verdade, a representação municipal somente será atribuída a um procurador se a lei local criar esse cargo, com função expressa de representação do ente político em questão.
Inclusive, o STF já se manifestou no sentido de que os Municípios não são obrigados a manter Procuradorias Municipais, organizadas em carreira, pois não há imposição constitucional para a criação de órgão de advocacia pública municipal (STF. RE 893694 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 21/10/2016).
Ressalta-se que a função de Chefe do Poder Executivo é incompatível com o exercício da advocacia (art. 28, I, do Estatuto da OAB).
Nos municípios em que não haja procurador judicial, o Prefeito deverá constituir advogado, outorgando-lhes poderes mediante procuração, a ser exigida em juízo.
Logo, embora o Prefeito possa receber citação, deverá constituir advogado para os demais atos processuais.
Por fim, uma nova modalidade de representação do Município foi regulamentada recentemente por meio da Lei nº 14.341/22 que estabelece o funcionamento das associações de municípios, permitindo a elas representarem seus associados perante a Justiça e outros organismos em assuntos de interesse comum dos Municípios em caráter político-representativo, técnico, científico, educacional, cultural e social.
Para isso, é necessária autorização do respectivo chefe do Poder Executivo municipal, com indicação específica do direito ou da obrigação a ser objeto das medidas judiciais
Dentre os artigos da nova lei, destacam-se os artigos 12 e 13, que impedem a aplicação das prerrogativas, materiais e processuais, da Fazenda Pública às Associações de Representação dos Municípios e inclui no CPC/15 a possibilidade de representação por essas Associações, quando expressamente autorizadas.
Re(presentação) das autarquias e fundações
A representação judicial das autarquias e fundações públicas decorre da lei que as criar ou da lei que autorize a sua criação, conforme prevê o art. 75, IV, do CPC.
Assim, conforme estabelecido pelas normas criadoras, apresentação pode ser confiada ao dirigente máximo ou a procuradores (denominados procuradores autárquicos ou de fundação).
Não havendo regra expressa na lei criadora da autarquia ou fundação, e nem se tiver criado, respectivamente, o cargo de procurador autárquico ou de procurador da fundação, deve-se entender que a presentação foi atribuída ao dirigente máximo, a quem se deve dirigir a citação inicial para que constitua advogado por procuração.
Destaca-se que, no âmbito das autarquias e fundações estaduais ou municipais, é frequente que a presentação seja atribuída aos procuradores do Estado e do Município, respectivamente.
No âmbito federal, as autarquias e fundações são presentadas por um quadro próprio de procuradores federais. Efetivamente, a Lei nº 10.480/2002 criou a Procuradoria-Geral Federal, assegurando-lhe autonomia administrativa e financeira, vinculada à Advocacia-Geral da União, bem como atribuindo-lhe a presentação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais, entre outras competências.
Ressalta-se que a Lei nº 9.028/1995 com redação da Medida Provisória 2.180-5/2001, autorizou a Advocacia-Geral da União a assumir, por suas Procuradorias, temporária e excepcionalmente, a presentação de autarquias e fundações nas hipóteses:
(a) ausência de procurador ou advogado e
(b) impedimento dos integrantes do órgão jurídico. Trata-se de uma hipótese de presentação extraordinária.
Sobre a forma de (re)presentação das autarquias em juízo, destaca-se o teor da Súmula 644 do STF, que dispõe o seguinte: Ao titular do cargo de procurador de autarquia não se exige a apresentação de instrumento de mandato para representá-la em Juízo.
Exceções ao princípio da unicidade de representação dos estados e do DF
Como já dito, no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, incide o Princípio da unicidade da representação judicial.
Consoante o aludido princípio, as Procuradorias dos Estados e do DF serão as únicas responsáveis pela representação judicial e pela consultoria jurídica das respectivas unidades federadas.
Registra-se, contudo, que o referido princípio possui exceções. A primeira delas consiste na possibilidade de criação de procuradorias vinculadas ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas, para a defesa de sua autonomia e independência perante os demais Poderes.
Nesse sentido, a jurisprudência do STF reconhece o princípio da unicidade institucional da representação judicial e da consultoria jurídica para Estados e Distrito Federal, que são atribuições exclusivas dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, independentemente da natureza da causa.
Não obstante, excetua-se a atividade de consultoria jurídica das Assembleias Legislativas, que pode ser realizada por corpo próprio de procuradores. Já a atividade de representação judicial fica restrita às causas em que a Assembleia Legislativa ostentar personalidade judiciária, notadamente para a defesa de suas prerrogativas institucionais frente aos demais poderes (STF. ADI 825, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgamento em 25/10/2018).
A segunda exceção está prevista no art. 69 do ADCT, dispondo que será permitido aos Estados manter consultorias jurídicas separadas de suas Procuradorias-Gerais ou Advocacias-Gerais, desde que, na data da promulgação da Constituição, tenham órgãos distintos para as respectivas funções.
Trata-se de uma exceção transitória, que tem como objetivo garantir a continuidade dos serviços de representação e consultoria jurídicas que existiam na Administração Pública no período logo após à promulgação da CF/88, quando algumas Procuradorias estaduais ainda não estavam totalmente estruturadas.
Em outros termos, foi pensada com a finalidade de evitar lacunas e uma desorganização da Administração Pública.
É importante esclarecer que tal exceção somente é válida para as consultorias jurídicas que já haviam sido criadas antes da CF/88.
Destaca-se, ainda, que as Procuradorias de Estado não gozam de autonomia funcional, sendo que, qualquer lei estadual que seja aprovada nesse sentido será inconstitucional, nos termos da tese fixada pelo STF no julgamento da ADI 5029, vejamos:
Por fim, as Procuradorias de Estado, por integrarem os respectivos Poderes Executivos, não gozam de autonomia funcional, administrativa ou financeira, uma vez que a administração direta é una e não comporta a criação de distinções entre órgãos em hipóteses não contempladas explícita ou implicitamente pela Constituição Federal. STF. Plenário. ADI 5029, Rel. Luiz Fux, julgado em 15/04/2020.
Referências:
BRASIL. Lei Nº 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Brasília, DF: Diário Oficial da União, 2015.
DIDIER, Fredie. Curso de Direito Processual Civil. Salvador: Juspodvim. 2020.
NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Direito Processual Civil. Salvador: Juspodivm, 2018.
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