Detonando na Discursiva 4 de abril

Carlos, Sérgio e Roberto estão sendo alvo de ação de improbidade administrativa, em razão de atos que configuram dano ao erário.

Dos três, Carlos é o único que não é servidor público.

Sobre a ação de improbidade administrativa, responda:

1. a) É viável o prosseguimento de ação de improbidade administrativa exclusivamente contra Carlos? Se sim, em qual hipótese? 
2. b) Se houver o reconhecimento da prescrição das penas pela prática do ato de improbidade, será obrigatória a interposição de ação autônoma visando o ressarcimento ao erário?  

Espelho comentado

Em regra, o STJ possui o entendimento pacífico no sentido que é inviável o manejo da ação de improbidade exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda. 

Para que o terceiro seja responsabilizado pelas sanções da Lei nº 8.429/92 é indispensável que seja identificado algum agente público como autor da prática do ato de improbidade.

Assim, não é possível a propositura de ação de improbidade exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda.

STJ. 1ª Turma. REsp 1.171.017-PA, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 25/2/2014 (Info 535).

Entretanto, há uma situação específica em que a jurisprudência admite o prosseguimento da ação unicamente contra o particular: se houve uma primeira ação proposta contra os agentes públicos, a segunda ação, a ela conexa, pode sim ser proposta ou tramitar apenas contra os particulares, já que existe litispendência entre as demandas:

(…) 2. Não é o caso de aplicar a jurisprudência do STJ, segundo a qual os particulares não podem ser responsabilizados com base na LIA sem que figure no polo passivo um agente público responsável pelo ato questionado, pois houve a devida pretensão de responsabilizar os agentes públicos em outra demanda conexa à originária deste Recurso Especial.

Já na inicial da Ação Civil Pública por improbidade administrativa originária, movida apenas contra particulares, constou a informação do ajuizamento da outra demanda: (…)

No mesmo sentido está o Parecer do Ministério Público Federal, que assevera:

“O acórdão recorrido concluiu que não é possível o ajuizamento de ação civil pública somente contra particulares. Todavia, como restou consignado no próprio acórdão recorrido, os agentes públicos envolvidos nas fraudes perpetradas no âmbito do DETRAN/MT já respondem pelos atos praticados em outra demanda, tratando- se, portanto, de simples cisão das ações de improbidade. É conhecido o entendimento do STJ a respeito da ilegitimidade dos particulares para figurarem sozinhos no polo passivo de ações civis públicas por ato de improbidade administrativa. Todavia, este entendimento se baseia na indispensabilidade da participação de agente público para a configuração do ato de improbidade. (…) A improbidade em que incorreram os agentes públicos, por sua vez, já é objeto da ACP código 212025, conexa à ACP subjacente a este recurso”. (…) STJ. 2ª Turma. REsp 1732762/MT, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 27/11/2018.

(…) 1. Esta Corte Superior tem o firme entendimento segundo o qual se mostra inviável o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente e apenas contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda.

Na espécie, ficou represado na espécie que há duas ações civis públicas nas quais são compartilhados os elementos probatórios.

Uma ajuizada contra os Policiais Rodoviários Federais e outra contra os Particulares. Embora não se trate da melhor técnica processual, referida providência não está a evidenciar que se trata de conduta que tenha sido alegadamente praticada sem o concurso de Agentes Públicos, tratando-se de opção de organização judiciária; repita-se, embora não evidencie a mais rígida providência procedimental, a prática de separar as ações não chega a tornar impossível a tramitação do feito, pois há Agente Público no polo passivo da questão tratada (operação Carro Forte), nem o nulifica, porque as exigências de defesa foram observadas. (…)

STJ. 1ª Turma. AgInt nos EDcl no AREsp 817.063/PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 21/09/2020.

Assim, é viável o prosseguimento de ação de improbidade administrativa exclusivamente contra particular quando há pretensão de responsabilizar agentes públicos pelos mesmos fatos em outra demanda conexa.

STJ. 1ª Turma. AREsp 1.402.806-TO, Rel. Min. Manoel Erhardt (Desembargador convocado do TRF da 5ª Região), julgado em 19/10/2021 (Info 714).

Quanto às consequências do reconhecimento da prescrição das penas pela prática do ato de improbidade, a busca pelo ressarcimento ao erário poderá se dar na mesma ação, sem necessidade de interposição de ação autônoma.

Explica-se.

Os atos de improbidade administrativa estão sujeitos a prazos prescricionais. Logo, caso o Ministério Público demore muito tempo para ajuizar a ação de improbidade administrativa contra o responsável pelo ato ímprobo, haverá a prescrição e a consequente perda da pretensão punitiva.

O prazo para a propositura de ações de improbidade administrativa é 8 anos, consoante prevê o art. 23 da Lei nº 8.429/92:

Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. (Redação dada pela Lei nº 14.230/2021)

A Lei nº 8.429/92 prevê, em seu art. 12, uma lista de penas aplicáveis ao condenado por ato de improbidade administrativa. São elas:

• perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;
• perda da função pública;
• suspensão dos direitos políticos;
• pagamento de multa civil; e
• proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios;

O art. 12 afirma, ainda, que, além das penas acima listadas, o responsável pelo ato de improbidade deverá ser condenado a fazer o ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo.

Ao interpretar referido dispositivo, a jurisprudência e doutrina entendem que o ressarcimento ao erário em casos de atos de improbidade é imprescritível.  Ou seja, enquanto as penas acima listadas estão sujeitas à prescrição, o ressarcimento integral do dano é imprescritível. 

Pois bem.

A Lei nº 8.429/92 autoriza que o autor da ação de improbidade requeira ao juiz a aplicação das sanções previstas no art. 12 e, de forma cumulativa, o ressarcimento integral dos danos causados ao erário. Nesse sentido:

Mostra-se lícita a cumulação de pedidos de natureza condenatória, declaratória e constitutiva nesta ação, quando sustentada nas disposições da Lei nº 8.429/92. STJ. 2ª Turma. REsp 1.660.381/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 26/11/2018.

Partindo de tais premissas, o STJ construiu jurisprudência no sentido de que

“a declaração da prescrição das sanções aplicáveis aos atos de improbidade administrativa não impede o prosseguimento da demanda quanto à pretensão de ressarcimento dos danos causados ao erário”

(STJ. 1ª Turma. REsp 1.331.203/DF, Rel. Min. Ari Pargendler, DJe de 11/04/2013).

É prescindível a propositura de ação autônoma para pleitear ressarcimento ao erário, mesmo que já estejam prescritas as penas referentes à prática de atos de improbidade.

STJ. 2ª Turma. REsp 1.732.285/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 21/11/2018.

É plenamente cabível a ação civil pública por improbidade administrativa, para fins exclusivos de ressarcimento ao erário, mesmo nos casos em que se reconhece a prescrição da ação quanto às outras sanções previstas na Lei nº 8.429/92.

STJ. 2ª Turma. REsp 1.304.930/AM, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe de 28/08/2013.

Assim, em suma, na ação civil pública por ato de improbidade administrativa é possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/92.

STJ. 1ª Seção. REsp 1899455-AC, Rel. Min. Assusete Magalhães, julgado em 22/09/2021 (Recurso Repetitivo – Tema 1089) (Info 710).