Em 2014, a Assembleia Legislativa do Estado A, de acordo com o processo legislativo previsto na respectiva Carta Constitucional, aprovou a emenda constitucional nº X/2014, que acrescentou os arts. Y e Z à Constituição do Estado:
Art. Y. Recebidos os projetos do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual e constatado não terem sido integralmente contempladas as prioridades estabelecidas nas audiências públicas regionais, a Assembleia Legislativa as incluirá como emenda da competente comissão técnica permanente, no texto legislativo a ser submetido à deliberação do Plenário.
Art. Z.É de execução impositiva a programação constante da Lei Orçamentária Anual relativa às prioridades estabelecidas nas audiências públicas regionais, nos termos da lei complementar.
1º A Lei de Diretrizes Orçamentárias fixará, anualmente, o valor destinado às prioridades eleitas nas audiências públicas regionais, com base na receita corrente líquida efetivamente realizada no exercício anterior.
2º A comissão técnica permanente estabelecerá o indicador que será utilizado na distribuição regional dos recursos de que trata o § 1º deste artigo.
3º As dotações referentes às prioridades eleitas nas audiências públicas regionais poderão ser contingenciadas na forma da lei complementar de que trata o art. 163 da Constituição Federal.
Discorra sobre a constitucionalidade de referida emenda.
Espelho comentado
Da redação dos artigos, é possível visualizar que referidas normas estabeleceram a “execução impositiva” das prioridades estabelecidas nas audiências públicas regionais, incorporadas ao orçamento por emenda parlamentar.
Assim, na prática, tem-se a previsão de um orçamento impositivo ainda em 2014, isto é, antes mesmo de qualquer previsão nesse sentido por parte da Constituição Federal, haja vista que a inclusão dessas emendas parlamentares impositivas em referido texto é datada de 2015.
Sobre o tema, a jurisprudência do STF, antes das Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, manifestava-se pelo caráter meramente formal e autorizativo da lei orçamentária.
Com a Emenda Constitucional nº 86/2015, a Constituição Federal passou a prever emendas impositivas na lei orçamentária, incluindo os §§ 9ºa 18 no art. 166 da CF/88, parcialmente modificados pela Emenda Constitucional n. 100/2019, que acrescentou os §§ 19 e 20 ao art. 166.
Com efeito, as alterações promovidas pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019 trouxeram expressamente o cuidado sobre a questão das emendas impositivas, de caráter vinculativo, salvo comprovado impedimento de ordem técnica.
Destaca-se que já houve outra alteração, pela EC 126/2022, contudo, pela data da publicação, não consta no seu edital.
Assim, segue a redação antes desta última alteração:
Art. 166.Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
[…]
9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito) (Vide) (Vide)
13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)
14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)
I – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)
II – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)
III – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)
IV – (revogado). (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)
15. (Revogado) (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)
16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos §§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)
17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, para as programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as programações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)
18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)
19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)
20. As programações de que trata o § 12 deste artigo, quando versarem sobre o início de investimentos com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido iniciada, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão da obra ou do empreendimento. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)
A partir de referidas emendas, buscou-se compatibilizar a discricionariedade a ser permitida ao Executivo para a definição de políticas públicas e a importância do Legislativo na elaboração do orçamento, harmonizando e reequilibrando a função de cada qual dos Poderes.
No caso em análise, a norma questionada, promulgada em 2014, foi inserida na Constituição do Estado A, antes das modificações promovidas no art. 166 da Constituição da República.
Ocorre que inexiste no sistema jurídico brasileiro a figura da constitucionalidade superveniente, de modo que norma estadual, com previsão de orçamento de execução obrigatória e editada antes do advento das ECs 86/2015 e 100/2019, contraria o princípio da separação dos Poderes e o caráter meramente formal da lei orçamentária.
Ademais, embora o art. 24, I, da Constituição Federal estabeleça a competência legislativa concorrente sobre direito financeiro, as normas sobre processo legislativo são de observância obrigatória pelos estados-membros, aplicando-se o princípio da simetria.
Assim, reveste-se de inconstitucionalidade material a norma estadual que fixe limites diferentes daqueles previstos na CF para emendas parlamentares impositivas em matéria orçamentária.
Ao impor ao Poder Executivo a obrigatoriedade de execução das prioridades do orçamento estabelecidas nas audiências públicas regionais, a Emenda à Constituição n° X/2014 contrariou o princípio da separação dos poderes e o caráter meramente formal da lei orçamentária até então em vigor na CF/88.
A despeito de se ter a importância da finalidade democrática e da participação do cidadão na formulação do orçamento, a ausência de parâmetros e percentuais para a impositividade fixada, não observou a normatividade constitucional então vigente, retirando-se do Poder Executivo os meios para fazer face às obrigações legais.
A busca necessária de participação popular, inclusive na formulação do projeto e da lei orçamentária, não poderia, portanto, deixar de definir parâmetros condizentes com o figurino constitucional nacional.
Com base nesse entendimento, o STF entendeu que é inconstitucional norma estadual que tenha criado impositividade da lei orçamentária antes do advento das Emendas Constitucionais 86/2015 e 100/2019, bem como, que é vedada a fixação de limites diferentes daqueles previstos na CF para emendas parlamentares impositivas em matéria orçamentária.
STF. Plenário. ADI 5274/SC, Rel. Min. Carmen Lúcia, julgado em 18/10/2021 (Info 1034).
Detonando na discursiva 11 de maio
Em 2014, a Assembleia Legislativa do Estado A, de acordo com o processo legislativo previsto na respectiva Carta Constitucional, aprovou a emenda constitucional nº X/2014, que acrescentou os arts. Y e Z à Constituição do Estado:
Discorra sobre a constitucionalidade de referida emenda.
Espelho comentado
Da redação dos artigos, é possível visualizar que referidas normas estabeleceram a “execução impositiva” das prioridades estabelecidas nas audiências públicas regionais, incorporadas ao orçamento por emenda parlamentar.
Assim, na prática, tem-se a previsão de um orçamento impositivo ainda em 2014, isto é, antes mesmo de qualquer previsão nesse sentido por parte da Constituição Federal, haja vista que a inclusão dessas emendas parlamentares impositivas em referido texto é datada de 2015.
Sobre o tema, a jurisprudência do STF, antes das Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, manifestava-se pelo caráter meramente formal e autorizativo da lei orçamentária.
Com a Emenda Constitucional nº 86/2015, a Constituição Federal passou a prever emendas impositivas na lei orçamentária, incluindo os §§ 9ºa 18 no art. 166 da CF/88, parcialmente modificados pela Emenda Constitucional n. 100/2019, que acrescentou os §§ 19 e 20 ao art. 166.
Com efeito, as alterações promovidas pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019 trouxeram expressamente o cuidado sobre a questão das emendas impositivas, de caráter vinculativo, salvo comprovado impedimento de ordem técnica.
Destaca-se que já houve outra alteração, pela EC 126/2022, contudo, pela data da publicação, não consta no seu edital.
Assim, segue a redação antes desta última alteração:
A partir de referidas emendas, buscou-se compatibilizar a discricionariedade a ser permitida ao Executivo para a definição de políticas públicas e a importância do Legislativo na elaboração do orçamento, harmonizando e reequilibrando a função de cada qual dos Poderes.
No caso em análise, a norma questionada, promulgada em 2014, foi inserida na Constituição do Estado A, antes das modificações promovidas no art. 166 da Constituição da República.
Ocorre que inexiste no sistema jurídico brasileiro a figura da constitucionalidade superveniente, de modo que norma estadual, com previsão de orçamento de execução obrigatória e editada antes do advento das ECs 86/2015 e 100/2019, contraria o princípio da separação dos Poderes e o caráter meramente formal da lei orçamentária.
Ademais, embora o art. 24, I, da Constituição Federal estabeleça a competência legislativa concorrente sobre direito financeiro, as normas sobre processo legislativo são de observância obrigatória pelos estados-membros, aplicando-se o princípio da simetria.
Assim, reveste-se de inconstitucionalidade material a norma estadual que fixe limites diferentes daqueles previstos na CF para emendas parlamentares impositivas em matéria orçamentária.
Ao impor ao Poder Executivo a obrigatoriedade de execução das prioridades do orçamento estabelecidas nas audiências públicas regionais, a Emenda à Constituição n° X/2014 contrariou o princípio da separação dos poderes e o caráter meramente formal da lei orçamentária até então em vigor na CF/88.
A despeito de se ter a importância da finalidade democrática e da participação do cidadão na formulação do orçamento, a ausência de parâmetros e percentuais para a impositividade fixada, não observou a normatividade constitucional então vigente, retirando-se do Poder Executivo os meios para fazer face às obrigações legais.
A busca necessária de participação popular, inclusive na formulação do projeto e da lei orçamentária, não poderia, portanto, deixar de definir parâmetros condizentes com o figurino constitucional nacional.
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