Detonando na Discursiva 21 de março

Sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito, responda:

(i) Seria constitucional previsão, no Regimento Interno da respectiva casa, de que, para a instauração da CPI, deverá haver a aprovação pela maioria dos membros?

(ii) Seria possível uma CPI no âmbito do Congresso Nacional convocar Governador de Estado Membro para depor? 

Espelho comentado

A Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) é uma comissão (conjunto de parlamentares) temporária, constituída dentro de qualquer uma das Casas Legislativas existentes (Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembleia Legislativa, Câmara Municipal, Câmara Distrital), com o objetivo de investigar um fato determinado, por um prazo certo, gozando, para isso, de poderes de investigação próprios das autoridades judiciais (além de outros previstos no Regimento Interno).

As comissões parlamentares de inquérito podem ser constituídas em âmbito federal, estadual ou municipal. No âmbito federal, a previsão está no art. 58, § 3º, CF.

A criação de uma CPI exige unicamente o preenchimento de três requisitos taxativos:

1) requerimento subscrito (assinado) por, no mínimo, 1/3 dos membros daquela Casa Legislativa. Ex: com o requerimento de 1/3 dos Deputados Federais, pode ser instituída uma CPI na Câmara dos Deputados.

2) indicação de fato determinado que será objeto de apuração; 3) temporariedade da comissão parlamentar de inquérito.

Preenchidos esses três requisitos, a CPI deve ser instalada, não podendo o Presidente do Poder Legislativo ou a Mesa Diretora criar empecilhos:

Preenchidos os requisitos constitucionais (CF, art. 58, § 3º), impõe-se a criação da Comissão Parlamentar de Inquérito, que não depende, por isso mesmo, da vontade aquiescente da maioria legislativa.

Atendidas tais exigências (CF, art. 58, § 3º), cumpre, ao Presidente da Casa legislativa, adotar os procedimentos subsequentes e necessários à efetiva instalação da CPI, não se revestindo de legitimação constitucional o ato que busca submeter, ao Plenário da Casa legislativa, quer por intermédio de formulação de Questão de Ordem, quer mediante interposição de recurso ou utilização de qualquer outro meio regimental, a criação de qualquer comissão parlamentar de inquérito. STF. Plenário. MS 26441, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 25/04/2007.

O STF reiterou esse entendimento:

A instauração de Comissão Parlamentar de Inquérito depende unicamente do preenchimento dos requisitos previstos no art. 58, § 3º, da Constituição Federal, ou seja:

a) o requerimento de um terço dos membros das casas legislativas;

b) a indicação de fato determinado a ser apurado; e

c) a definição de prazo certo para sua duração.

STF. Plenário. MS 37760 MC-Ref/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 14/4/2021 (Info 1013).

A instalação de uma CPI não se submete a um juízo discricionário, seja do presidente da casa legislativa, seja do plenário da própria casa legislativa.

Não pode o órgão diretivo ou a maioria parlamentar se opor a tal requerimento por questões de conveniência ou de oportunidade políticas. Atendidas as exigências constitucionais, impõe-se a criação da CPI.

Nesses termos, a criação de comissões parlamentares de inquérito configura prerrogativa político-jurídica das minorias parlamentares, a quem a Constituição assegura os instrumentos necessários ao exercício do direito de oposição e à fiscalização dos poderes constituídos, como decorrência da cláusula do Estado Democrático de Direito.

Ainda que a maioria dos parlamentares não queira a CPI, ela deve ser instalada se houver a subscrição do requerimento por, no mínimo, 1/3 dos parlamentares e o cumprimento dos outros dois requisitos, pois a CPI é considerada como um direito público subjetivo das minorias que compõem o parlamento.

A norma inscrita no art. 58, § 3º, da Constituição da República destina-se a ensejar a participação ativa das minorias parlamentares no processo de investigação legislativa, sem que, para tanto, mostre-se necessária a concordância das agremiações que compõem a maioria parlamentar.

A prerrogativa institucional de investigar, deferida ao Parlamento (especialmente aos grupos minoritários que atuam no âmbito dos corpos legislativos), não pode ser comprometida pelo bloco majoritário existente no Congresso Nacional, que não dispõe de qualquer parcela de poder para deslocar, para o Plenário das Casas legislativas, a decisão final sobre a efetiva criação de determinada CPI, sob pena de frustrar e nulificar, de modo inaceitável e arbitrário, o exercício, pelo Legislativo (e pelas minorias que o integram), do poder constitucional de fiscalizar e de investigar o comportamento dos órgãos, agentes e instituições do Estado, notadamente daqueles que se estruturam na esfera orgânica do Poder Executivo. 

A rejeição de ato de criação de Comissão Parlamentar de Inquérito, pelo Plenário da Câmara dos Deputados, ainda que por expressiva votação majoritária, proferida em sede de recurso interposto por Líder de partido político que compõe a maioria congressual, não tem o condão de justificar a frustração do direito de investigar que a própria Constituição da República outorga às minorias que atuam nas Casas do Congresso Nacional. STF. Plenário. MS 26441, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 25/04/2007.

Quanto ao segundo questionamento, em tese, as CPIs possuem a prerrogativa de ouvir testemunhas e autoridades.

Isso, contudo, não as confere o poder de convocar quaisquer pessoas a depor, sob quaisquer circunstâncias, pois existem limitações à obrigação de testemunhar.

O texto constitucional (art. 50, caput e § 2ºe o art. 58, § 2º, III) prevê expressamente a convocação dos agentes estatais federais, restringindo o alcance aos Ministros de Estados e aos agentes públicos diretamente subordinados à Presidência da República.

Verifica-se, portanto, que o Presidente da República não pode ser obrigado a depor perante comissões parlamentares de inquérito.

A não inclusão da figura do presidente da República entre os possíveis arrolados nas CPIs foi uma “omissão constitucional voluntária e consciente” do legislador constituinte, a fim de assegurar a autonomia e a independência do chefe do Poder Executivo da União em relação às Casas Legislativas do Congresso Nacional.

Esse mesmo raciocínio é extensível aos Governadores em razão da aplicação do critério da simetria.

Se o chefe do Poder Executivo fosse obrigado a depor em uma CPI haveria uma injustificável situação de submissão institucional. Ante a ausência de norma constitucional autorizadora, o Congresso Nacional ou suas comissões parlamentares não podem impor aos chefes do Poder Executivo estadual o dever de prestar esclarecimentos e oferecer explicações, mediante convocação de natureza compulsória, com possível transgressão à autonomia assegurada constitucionalmente aos entes políticos estaduais e desrespeito ao equilíbrio e harmonia que devem reger as relações federativas.

Caracteriza excesso de poder a ampliação do poder investigativo das CPIs para atingir a esfera de competência dos estados federados ou as atribuições exclusivas — competências autônomas — do Tribunal de Contas da União (TCU).

Os Governadores prestam contas perante a Assembleia Legislativa (contas de governo ou de gestão estadual) ou perante o TCU (recursos federais), mas jamais perante o Congresso Nacional. 

A conclusão da Corte foi no sentido de que não é possível a convocação de governadores de estados-membros da Federação por Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) instaurada pelo Congresso Nacional, pois tal convocação viola o princípio da separação dos Poderes e a autonomia federativa dos estados-membros. STF. Plenário. ADPF 848 MC-Ref/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 25/6/2021 (Info 1023)